Tekst
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1996–1997
25 085 Gedogen in Nederland
Nr. 2 NOTA
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING 5 6.3 Implementatie van EG-regelgeving en controle
door het Europese Hof 25
DEEL I ANALYSE VAN HET VERSCHIJNSEL GEDOGEN 11 6.4 Controle door vertegenwoordigende lichamen 27
6.5 Aanvullende vormen van controle 27
1. Inleiding: probleemstelling en doel van de nota 11
7. Historische achtergrond en gedogen in het buitenland 28
2. Naleving en handhaving van wettelijke normen 12 7.1 Historische achtergronden van gedogen 28
7.2 Gedogen in het buitenland 30
3. Evenwichtige rechtshandhaving 14
DEEL II GRENZEN AAN GEDOGEN 33
4. Definitie en verschijningsvormen van gedogen 16
4.1 Definitie van gedogen 16 8. Gedogen als rechtsstatelijk dilemma 33
4.2 Verschijningsvormen van gedogen 17 8.1. Handhaven en gedogen in rechtsstatelijk per-
spectief 33
5. Waarom en in welke gevallen wordt gedoogd? 18 8.2. Omgaan met het rechtsstatelijk dilemma 34
5.1 Inleiding 18
5.2 Gedogen op basis van afweging van belangen 18 9. Grenzen aan gedogen 35
5.3 Gedogen voortkomend uit onvermogen of 9.1 Inleiding 35
onwil tot handhaven 20 9.2 Gedogen slechts in uitzonderingsgevallen 35
5.3.1 de regelgeving is slecht uitvoerbaar of 9.2.1 inleiding 35
slecht handhaafbaar/de regelgeving is 20 9.2.2 handhaving zou leiden tot aperte onbillijk-
5.3.2 de uitvoerende/handhavende instanties heden 35
zijn slecht geequipeerd en/of functioneren
¨ 9.2.3 het achterliggende belang is evident beter
slecht 20 gediend met gedogen 36
5.3.3 onwil tot handhaven 21 9.2.4 zwaarder wegend belang kan gedogen
soms rechtvaardigen 37
6. Controlevormen met betrekking tot gedogen 21 9.3 Gedogen mag slechts tijdelijk 39
6.1 Inleiding 21 9.4 Gedogen expliciet en na zorgvuldige kenbare
6.2 Controle door de rechter 22 belangenafweging 40
6.2.1 rechterlijke controle in het bestuursrecht 22 9.5 Gedogen dient aan controle te zijn onderwor-
6.2.2 rechterlijke controle in het strafrecht 24 pen 41
6.2.3 strafrechtelijke consequenties van 9.6 Slot: het voorkomen van gedogen
´ 41
bestuurlijk gedogen 24
6.2.4 civielrechtelijke consequenties van
bestuurlijk gedogen 25
61U2572
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 1996 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 3
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 4
SAMENVATTING
1. Inleiding; probleemstelling en doel van de nota
Deze nota beoogt, in deel I, allereerst duidelijkheid over het begrip
gedogen en de diverse verschijningsvomen van gedogen te verschaffen.
Zij geeft aan aan welke controlevormen gedogen onderworpen is en laat
zien dat gedogen niet een uniek Nederlands en niet een typisch heden-
daags verschijnsel is.
De nota geeft na deze analyses vervolgens, in deel II, antwoord op de
kernvraag of en zo ja in welke gevallen, in welke mate en onder welke
voorwaarden gedogen aanvaardbaar kan zijn, alsmede welke middelen
worden ingezet om de oorzaken van gedoogpraktijken te voorkomen.
De nota betreft het gedogen op het gehele terrein van het bestuurs-
recht. Dat is een breed en divers terrein waardoor de nota een globaal
karakter heeft. Het kan daarom wenselijk zijn de algemene bevindingen en
conclusies van deze nota voor bepaalde onderwerpen of beleidsterreinen
nader uit te werken. Gedogen op het terrein van het strafrecht wordt, in
verband met de brede invalshoek van deze nota, mede in de beschou-
wingen betrokken.
DEEL I ANALYSE VAN HET VERSCHIJNSEL GEDOGEN
2. Naleving en handhaving van wettelijke normen
Wettelijke normen worden gesteld om belangen te beschermen, de
samenleving te ordenen, gedragsverandering teweeg te brengen of ten
behoeve van het bereiken van bepaalde beleidsdoelstellingen. Wetten
worden ook tot stand gebracht om rechtszekerheid te verschaffen en
rechtsgelijkheid te verzekeren. Zij vormen doordat zij via een democra-
tisch proces tot stand zijn gekomen een neerslag van de rechtsnormen die
de samenleving noodzakelijk acht. Wetten bevatten dan ook geen
vrijblijvende normen maar behoren te worden nageleefd en gehandhaafd.
Bij het opstellen van de wet kunnen echter niet alle situaties worden
voorzien. Daarom gaat ons recht ook niet van een volledige handhavings-
plicht uit. In talloze bijzondere wetten wordt aan bestuursorganen een
handhavingstaak toegekend. De wetgever heeft daarbij doorgaans
voorzien in een wettelijke bevoegdheid, niet in een plicht, tot sanctio-
nering. Daarmee geeft de wetgever bestuursorganen ook de bevoegdheid
onder omstandigheden geen bestuursdwang uit te oefenen of geen
bestuurlijke sanctie op te leggen. In het strafrecht heeft dit uitgangspunt
onder meer erkenning gekregen in het opportuniteitsbeginsel: op gronden
aan het algemeen belang ontleend kan onder omstandigheden van
strafvervolging worden afgezien.
De omstandigheid, dat ons recht geen volledige handhavingsplicht kent,
betekent niet dat het met handhaving belaste orgaan de vrijheid heeft
naar eigen inzicht te beslissen tot al dan niet handhaven. De aanwezigheid
van een bevoegdheid schept immers ook een plicht: te weten de plicht om
zorgvuldig en verantwoord gebruik te maken van die bevoegdheid. Deze
plicht vereist dat aan elke beslissing inzake handhaving een zorgvuldige
belangenafweging vooraf gaat. Daarbij moeten doel en strekking van de
overtreden norm het uitgangspunt vormen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 5
3. Evenwichtige rechtshandhaving
Rechtshandhaving is het optreden van de overheid dat is gericht op het
tot gelding brengen van de regelgeving. Hieronder valt zowel toezicht en
preventie – de eerste stap in de handhaving – als, verderop in de keten, de
reactie op een geconstateerde overtreding, onder meer in de vorm van
reparatoire of punitieve sancties.
Rechtshandhaving dient evenwichtig te zijn. Daartoe is het noodzakelijk
steeds naar evenredigheid tussen doel en middel te bewerkstelligen. Dit
doet zich op drie niveaus voor: op het niveau van de normstelling, op het
niveau van de prioriteitstelling en op het niveau van de inzet van
handhavingsmiddelen na het constateren van een normovertreding.
Een evenwichtig handhavingsbeleid houdt in, dat op systematische
wijze aan alle normovertredingen die aandacht wordt besteed die nodig is
om een adequaat niveau van normbevestiging en naleving te bereiken. Dit
niveau van handhaving kan verschillen per beleidsterrein en per soort
norm. Voor een evenwichtige rechtshandhaving is het nodig noch
wenselijk dat alles op alles wordt gezet om iedere overtreding van iedere
norm te achterhalen. Een evenwichtig handhavingsbeleid noopt tot een
zekere prioriteitstelling. Indien daardoor ten aanzien van bepaalde
´´
normovertredingen geen actief handhavingsbeleid wordt gevoerd, is er
geen sprake van gedogen.
4. Definitie en verschijningsvormen van gedogen
Gedogen komt in de huidige praktijk in twee hoofdvormen voor. De
eerste vorm is, dat de met handhaving belaste overheidsinstantie ter zake
van een eenmaal geconstateerde overtreding niet handhavend optreedt.
De tweede vorm die in de praktijk voorkomt is, dat de met uitvoering of
handhaving belaste overheidsinstantie reeds voordat een bepaalde
overtreding plaatsvindt, aangeeft dat zij daartegen niet handhavend zal
optreden.
In de praktijk komt men gedogen in verdere varianten tegen:
– impliciet dan wel expliciet
– vooraf dan wel achteraf
– incidenteel dan wel categorisch
– onvoorwaardelijk dan wel onder voorwaarden.
Dit zijn aanduidingen van diverse praktijkverschijnselen, waarmee
derhalve nog niet is aangegeven in hoeverre die gedoogvormen
aanvaardbaar moeten worden geacht. Dat komt pas in hoofdstuk 9 aan de
orde, waarin het kabinet tot uitdrukking brengt dat gedogen tot uitzonde-
ringsgevallen beperkt dient te blijven en dat daarbij ook nog verdere
grenzen en voorwaarden in acht genomen moeten worden.
5. Waarom en in welke gevallen wordt gedoogd?
Aan gedogen kunnen verschillende motieven en oorzaken ten
grondslag liggen. In de eerste plaats kan de beslissing om te gedogen
welbewust worden genomen na afweging van de betrokken belangen. In
de tweede plaats kan gedogen voortkomen uit onvermogen tot
handhaven bij de instantie die met de handhaving is belast.
Wanneer wordt gedoogd op basis van een belangenafweging, is
meestal sprake van expliciet gedogen, al dan niet onder het stellen van
voorwaarden. Door bestuursorganen wordt bijvoorbeeld gedoogd indien
men meent met gedogen beter aan het te beschermen belang tegemoet te
kunnen komen dan met strikte handhaving.
In de bestuurspraktijk wordt veel gedoogd op grond van vermeende
overmachts- dan wel overgangssituaties. Vooral gedogen vooruitlopend
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 6
op een vergunning vindt in de praktijk frequent plaats. Een van de
´
redenen daarvan is de snelheid waarmee het bestuur meent te moeten
inspelen op nieuwe situaties. Voorts wordt ook wel tijdelijk gedoogd –
veelal ten aanzien van bedrijven – in geval van experimenten. Bij gedogen
in tijdelijke situaties worden in de praktijk onder meer overwegingen van
doelmatigheid in verhouding tot het te beschermen belang betrokken.
Ook wordt onder de noemer van overgangssituaties gedoogd in
afwachting van wetswijziging.
Voorzover gedogen uit onvermogen of onwil tot handhaven voortkomt,
geschiedt dit meestal impliciet en daardoor weinig opvallend. Gedogen
uit onvermogen kan uit verschillende oorzaken voortkomen, bijvoorbeeld:
– de regelgeving is slecht uitvoerbaar of slecht handhaafbaar, is
onvoldoende toegesneden op praktijksituaties of bevat ontoereikend
overgangsrecht
– de uitvoerende/handhavende instanties zijn slecht geequipeerd en/of
¨
functioneren slecht, of er is te weinig capaciteit om het minimum aan
handhaving te bereiken dat nodig is om de norm te bevestigen.
Gedogen uit onwil is per definitie onaanvaardbaar. Aan deze vorm van
gedogen ligt doorgaans een verschil van inzicht met de wetgever over wat
wenselijk en rechtvaardig is ten grondslag. Gedogen op deze grond is
apert in strijd met het beginsel dat de afweging die de wetgever heeft
gemaakt, op het niveau van de handhaving niet mag worden overgedaan.
6. Controlevormen met betrekking tot gedogen
De beginselen van de rechtsstaat brengen reeds in het algemeen mee
dat de uitoefening van elke overheidsbevoegdheid aan controle is
onderworpen en dat over die uitoefening verantwoording verschuldigd is.
Dat geldt ook voor de bevoegdheid tot gedogen. In de nota zijn de
mogelijkheden die er zijn om controle op de wijze waarop wordt gedoogd
uit te oefenen beschreven.
De volgende controlevormen komen aan de orde: door de gedogende
instantie zelf, door de nationale rechter en het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen, door de volksvertegenwoordiging, door de
Nationale ombudsman en door de Algemene Rekenkamer.
Allereerst rust er een controletaak op de gedogende instantie zelf.
Indien gedoogd wordt op basis van een belangenafweging moet immers
steeds worden gecontroleerd of de overwegingen die hebben geleid tot
de beslissing tot gedogen nog steeds actueel zijn. Als voorwaarden zijn
verbonden aan de gedoogbeschikking, zal de gedogende instantie actief
moeten controleren of die voorwaarden ook worden nageleefd.
Essentieel is vervolgens, dat het handelen van de gedogende instantie
aan onafhankelijke rechterlijke controle is onderworpen. Bij zijn toetsing
hanteert de rechter onder meer onder meer het rechtszekerheidsbeginsel,
het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Het enkele feit dat het handhavend orgaan wel op de hoogte is van een
overtreding, maar nog niet beslist heeft of het meent te moeten optreden,
kan op zichzelf bij de overtreder niet de rechtens te honoreren
verwachting doen ontstaan dat het de overtreding zal (blijven) gedogen.
Uit het rechtszekerheidsbeginsel vloeit voort dat de burger door de
overheid niet in een slechtere positie wordt gebracht dan uit de wet
voortvloeit. Voor degene ten aanzien van wie wordt gedoogd, is dat ook
niet het geval: deze wordt juist in een voordeliger positie gebracht dan
waarin de wet voorziet. Een derde echter kan door het gedogen van de
zijde van de overheid onevenredig in zijn belangen worden geschaad en
moet daarom tegen de gedoogbeslissing kunnen opkomen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 7
Indien sprake is van implementatie van EG-regelgeving, kan controle op
de handhaving daarvan plaatsvinden door het Europese Hof. Het Hof
neemt een strikt standpunt in. Bij de handhaving van EG-regelingen of
van nationale regelingen die ter uitvoering van EG-recht gemaakt zijn is
de ruimte voor gedogen zeer beperkt. Gerechtvaardigde verwachtingen
zijn naar de rechtspraak van het Hof niet zonder meer voldoende om
gedogen te rechtvaardigen.
Voor controle op het handhavingsbeleid, waar gedogen deel van kan
uitmaken, is controle door vertegenwoordigende lichamen het geeigende¨
middel. Om de vertegenwoordigende organen tot deze controle
voldoende in staat te stellen, is in een aantal bestuurlijke wetten de
verplichting tot verslaglegging aan vertegenwoordigende lichamen
opgenomen. De volksvertegenwoordiging kan uiteraard ook ten aanzien
van concrete gedoogactiviteiten uitoefenen.
Controle op gedoogactiviteiten wordt ook door de Nationale
ombudsman en de Algemene Rekenkamer uitgeoefend.
7. Historische achtergrond en gedogen in het buitenland
In de nota wordt ingegaan op enkele historische achtergronden van
gedogen en op het voorkomen van gedogen in een aantal van de ons
omringende landen. Hoewel in het kader van de nota geen uitputtend
onderzoek naar gedogen in alle Europese en niet-Europese landen is
verricht, wordt wel duidelijk dat gedogen geen typisch Nederlands
verschijnsel is. Natuurlijk zijn er wel verschillen per land, maar ook in
andere landen wordt maximale wetshandhaving veelal niet nagestreefd
omdat dit andere belangen te zeer kan schaden of in strijd is met het
evenredigheidsbeginsel. Voorts wordt duidelijk dat gedogen in ons land
ook in vroeger tijden voorkwam.
DEEL II GRENZEN AAN GEDOGEN
8. Gedogen als rechtsstatelijk dilemma
Met betrekking tot gedogen bestaat er een rechtsstatelijk dilemma. Dit
dilemma houdt het volgende in.
De beginselen van onze rechtsstaat vereisen, dat het aangewezen
bestuursorgaan actief toeziet op naleving van de wet en bij overtreding
passende en effectieve handhavingsmaatregelen treft. Het bestuurs-
orgaan moet die taak uitoefenen in overeenstemming met de algemene
rechtsbeginselen, zoals deze in de rechtspraak zijn ontwikkeld en in de
Algemene wet bestuursrecht zijn vastgelegd.
Die rechtsbeginselen kunnen evenwel rechtvaardigen en er zelfs toe
nopen, dat in bepaalde gevallen geen bestuursdwang wordt uitgeoefend
´´
of geen sanctie wordt opgelegd.
´´
Om te zorgen, dat met dit rechtsstatelijk dilemma op verantwoorde
wijze wordt omgegaan, is het noodzakelijk grenzen aan het gedogen te
stellen en voorwaarden om te voorkomen dat niet lichtvaardig of
willekeurig wordt gedoogd.
9. Grenzen aan gedogen
Alleen in uitzonderingsgevallen kan gedogen aanvaardbaar of zelfs
geboden zijn. Gewaarborgd dient te zijn, dat van de bevoegdheid tot
gedogen een terughoudend, zorgvuldig en verantwoord gebruik wordt
gemaakt en dat gedogen daadwerkelijk beperkt blijft tot uitzonderingsge-
vallen.
Naar het oordeel van het kabinet noopt dit ertoe uitdrukkelijk grenzen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 8
aan gedogen te stellen, wil gedogen nog aanvaardbaar kunnen zijn.
Gedogen is slechts aanvaardbaar:
a. in uitzonderingsgevallen
b. mits tevens beperkt in omvang en/of in tijd.
Voorts dient gedogen:
c. slechts expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging plaats
te vinden, alsmede
d. aan controle te zijn onderworpen.
Gedogen kan slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar zijn.
Daarbij geldt steeds dat de afweging die de wetgever heeft gemaakt, niet
op uitvoerend en handhavend niveau mag worden overgedaan. In de
volgende situaties kan gedogen evenwel gerechtvaardigd of soms zelfs
geboden zijn:
– handhaving zou leiden tot aperte onbillijkheden
– het achterliggende belang is evident beter gediend met gedogen
– een zwaarderwegend belang rechtvaardigt gedogen.
Dat gedogen slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar kan worden
geacht, brengt ook met zich mee dat de mate waarin wordt gedoogd
zoveel mogelijk in omvang en/of tijd moet worden beperkt. Het gedogen
dient niet langer te duren en niet in grotere mate plaats te vinden dan
gerechtvaardigd wordt door de anders optredende onbillijkheid of door
het achterliggende of zwaarder wegende belang dat het gedogen
rechtvaardigt. Als het gedogen omvangrijk of structureel dreigt te worden,
dient heroverweging van de norm zelf plaats te vinden. Onder omstandig-
heden kan gedogen voor langere tijd aanvaardbaar zijn, indien en zolang
geen structurele verbetering van de norm mogelijk is.
De aldus gestelde en in de nota verder uitgewerkte grenzen aan
gedogen kunnen in de praktijk aan uitvoerende en handhavende organen
houvast geven voor de beantwoording van de vraag of er aanleiding is
om te gedogen.
Daarnaast is het van belang om in de praktijk van het wetgevingsproces
en in de uitvoerings- en handhavingspraktijk maatregelen te treffen om de
oorzaken van gedoogpraktijken zoveel mogelijk te voorkomen. In de
´
afgelopen jaren zijn hiertoe veel inspanningen verricht. Daartoe worden
vier middelen, met een zekere selectiviteit en onder meer in het kader van
het MDW-programma, aangewend.
Ten eerste worden tijdens het beleidsvormings- en wetgevingsproces in
toenemende mate handhaafbaarheids- en uitvoerbaarheidstoetsen
verricht. Ten tweede is in nieuwe wetten steeds aandacht voor het
overgangsrecht noodzakelijk en soms ook voor meer flexibiliteit in de
normstelling gewenst.
Ten derde kan bij invoering van de wet het opstellen van een
handhavingsstrategie gewenst zijn. Ook zal verbetering van de uitvoering
van vergunningenstelsels plaatsvinden, door implementatie van door de
Algemene Rekenkamer gedane aanbevelingen. De ministers zullen
daarover voor 1 juli a.s. aan de Staten-Generaal rapporteren.
Ten vierde worden veel wetten geevalueerd, teneinde de wet zelf of de
¨
uitvoeringspraktijk aan te passen. Er zullen onder coordinatie van de
¨
Minister van Justitie algemene aandachtspunten worden opgesteld om de
doelmatigheid van de inzet van wetsevaluaties te vergroten.
Ook het aanwenden van deze vier soorten middelen is van belang om te
bevorderen, dat de handhavingspraktijk zich daadwerkelijk aan de in deze
nota gestelde Grenzen aan gedogen houdt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 9
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 10
DEEL I
ANALYSE VAN HET VERSCHIJNSEL GEDOGEN
1. Inleiding: probleemstelling en doel van de nota
Wettelijke voorschriften worden niet voor niets gemaakt. De bedoeling
van de wetgever is dat ze worden nageleefd. Dat wordt ook in grote delen
van de samenleving verwacht. Naleving is noodzakelijk voor de doeltref-
fendheid van die wetten maar ook om de in een rechtsstaat noodzakelijk
geachte rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te waarborgen. De overheid
moet dan ook op de naleving van tal van publiekrechtelijke wetten toezien
en die naleving zonodig afdwingen en niet-naleving sanctioneren. Op veel
overheidsorganen rust hiertoe een belangrijke handhavingstaak.
Toch wordt in heel wat situaties het niet-naleven van wettelijke
voorschriften door met uitvoering of handhaving belaste overheids-
organen gedoogd, veelal voor bepaalde gevallen of onder voorwaarden.
Wat door de wet verboden is, wordt niettemin, op basis van een expliciete
beslissing of oogluikend, door de vingers gezien. Dit roept de vraag op of
dat wel aanvaardbaar en verantwoord is in onze rechtsstaat en zo ja, in
welke gevallen, in welke mate en onder welke voorwaarden.
Tijdens de beraadslagingen met de Tweede Kamer over de Justitie-
begroting voor 1996 heb ik, naar aanleiding van vele vragen en een motie
van mevrouw Soutendijk, te kennen gegeven dat ik het wenselijk vond
over het verschijnsel gedogen en over de aanvaardbaarheid daarvan een
algemene, brede discussie te voeren. Ik heb in dat debat vervolgens een
kabinetsbrede nota toegezegd.1 Dat heeft tot de onderhavige nota geleid.
Het doel van deze nota is duidelijkheid te verschaffen:
1. over het begrip gedogen en
2. over de beantwoording van de vraag of en zo ja onder welke
voorwaarden gedogen aanvaardbaar kan zijn.
Het vraagstuk van (bestuurlijk) gedogen heeft het afgelopen decennium
gaandeweg aan politieke en wetenschappelijke belangstelling gewonnen.
Zo besteedde de Nationale ombudsman in 1989 in een rapport uitgebreid
aandacht aan de aanvaardbaarheid van bestuurlijk gedogen2. Eveneens in
1989 organiseerden het Ministerie van Binnenlandse Zaken, het Neder-
lands Tijdschrift voor Bestuursrecht, de Vereniging voor Administratief
Recht en de Vereniging voor Bestuurskunde een thema-middag over
«gedogend bestuur».3 In 1990 wijdde de Vrije Universiteit Amsterdam een
symposium aan het thema «Gedogen door de overheid». In mei 1990
zetten de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
1
Handelingen TK, 14–16 november 1995, Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat in een brief aan de Tweede
27-1995.
2
Kamer hun standpunt ten aanzien van gedogen uiteen. Deze brief werd
Rapport Nationale ombudsman, 19 decem-
ber 1989, nr. 89/989. opgevolgd door het «Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen
3
Verslag van de thema-middag «gedogend van gedogen van milieu-overtredingen» van 10 oktober 1991.4 In 1995
bestuur», C. P. J. Goorden, NTB 1989 nr. 8, organiseerde Justitiele verkenningen een symposium onder de naam
¨
pag. 269–274.
4 «crisis in de gedoogcultuur?»5 Mede naar aanleiding van ontwikkelingen
Brieven van de ministers van VROM en
V&W aan de Tweede Kamer van 28 mei in de rechtspraak verschenen wetenschappelijke verhandelingen over
1990 (21 137, nr. 296) en van 10 oktober gedogend besturen.6 De laatste jaren heeft aldus de vraag in hoeverre het
1991 (22 343, nr. 2). bestuur de vrijheid toekomt bij normovertredingen niet handhavend op te
5
Crisis in de gedoogcultuur?, Justitiele
¨
treden, in toenemende mate aan aandacht gekregen.
verkenningen 1995, nr. 8.
6
Gedogend besturen, P. J. J. van Buuren,
Kluwer Deventer 1988; Gedogen gaat van AU, Dit is verwant aan de al veel oudere vraag of het OM bij een strafbaar
mr. drs. D. van der Meijden, NJB 1988, afl. 38, gestelde wetsovertreding tot strafvervolging bevoegd of verplicht zou
pag. 1371–1376; Gedoogrecht(spraak), pre-
moeten zijn. Debatten over de vraag welk beginsel voor het OM het
adviezen, Publikaties van de Vereniging voor
Milieurecht, 1993-2; Bestuurlijk gedogen, mr. heersende moest zijn – het opportuniteitsbeginsel of het legaliteits-
G. T. J. M. Jurgens, Zwolle 1996. beginsel – werden al aan het begin van de vorige eeuw gevoerd. Waar de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 11
een een vervolgingsplicht voor het OM aanwezig achtte bij de strafrechte-
´´
lijke rechtshandhaving, zag de ander in het belasten van het OM met de
handhaving der wetten (art. 4 RO) eerder een instructie die een
bevoegdheid creeerde dan een rechtsplicht.
¨
Hoewel de aandacht voor het verschijnsel gedogen sterk is toege-
nomen, bestaat nog steeds onduidelijkheid over de vraag hoe het afzien
van handhaving door een uitvoerend orgaan valt te rijmen met de keuze
van de wetgever om bepaalde normen wettelijk te verankeren en daarvan
naleving te verlangen.
Deze vraag behoeft beantwoording vanuit het perspectief van de
rechtsstaat. Daarbij moet in de eerste plaats aandacht worden besteed
aan de functie van wettelijke normen in de samenleving in het algemeen
en aan de vraag of handhaving van die normen een bevoegdheid is of een
plicht.
Voor een heldere discussie over gedogen is het nodig dat allereerst
wordt vastgesteld wat onder gedogen moet worden verstaan. Vervolgens
is het nodig te belichten waarom en in welke gevallen in de praktijk
gedoogd wordt. Daarbij kan dan ook worden bezien of gedogen een
recent en Nederlands verschijnsel is.
Daarna kan dan de kernvraag van deze nota aan de orde komen, te
weten of en zo ja onder welke voorwaarden gedogen aanvaardbaar kan
zijn.
In deze nota wordt op al deze vragen ingegaan.
Deze nota heeft in de eerste plaats betrekking op gedogen in het
bestuursrecht. Daar waar zich – bezien vanuit de brede invalshoek van
deze nota – overeenkomsten voordoen met het strafrecht, worden ook
strafrechtelijke aspecten belicht. Het privaatrecht blijft buiten
beschouwing aangezien het initiatief tot handhaving en dus ook het
initiatief tot gedogen op dit terrein niet bij de overheid berust.
Aldus resteert toch nog een bijzonder breed en divers terrein waardoor
de nota een globaal karakter heeft. Zo zijn de bevindingen niet uitgewerkt
per beleidsterrein, per type norm of per sanctiemiddel.
Gelet op het globale karakter van deze nota kan het wenselijk zijn de
algemene bevindingen en conclusies van deze nota voor bepaalde
onderwerpen of beleidsterreinen nader uit te werken. Een zodanige
uitwerking op het terrein van de milieuregelgeving is het gemeenschap-
pelijk beleidskader van de ministeries van VROM en V&W.1 Voor zover bij
die uitwerking van de onderhavige algemene nota is afgeweken, gaat dat
gemeenschappelijk beleidskader van VROM en V&W voor. ´´
De nota bestaat uit twee delen. Deel I, bestaande uit de hoofdstukken 1
tot en met 7, is gewijd aan een analyse van het verschijnsel gedogen en
oorzaken van het gedogen. In deel II, bestaande uit de hoofdstukken 8 en
9, geeft het kabinet zijn standpunt over de grenzen die aan gedogen
moeten worden gesteld en over hetgeen vereist is om gedogen te
voorkomen.
2. Naleving en handhaving van wettelijke normen
Wettelijke normen worden gesteld om belangen te beschermen, de
1
Brief van de Ministers van VROM en V&W samenleving te ordenen, gedragsverandering teweeg te brengen of ten
aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der behoeve van het bereiken van bepaalde beleidsdoelstellingen. Wetten
Staten-Generaal van 10 oktober 1991, 22 343 worden ook tot stand gebracht om rechtszekerheid te verschaffen en
nr. 2. Dit beleidskader is onderschreven door
rechtsgelijkheid te verzekeren. Zij vormen doordat zij via een democra-
het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten en de Unie van tisch proces tot stand zijn gekomen een neerslag van de rechtsnormen die
Waterschappen. de samenleving noodzakelijk acht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 12
Wetten bevatten dan ook geen vrijblijvende normen. Zij behoren te
worden nageleefd en gehandhaafd. De beginselen van de rechtsstaat
omvatten niet alleen een samenstel van waarborgen tegenover de
overheid, maar ook een rechtsplicht voor diezelfde overheid tot rechts-
handhaving.1 Behalve dat in het algemeen van de overheid mag worden
verwacht dat deze de handhavingstaak serieus neemt, kunnen ook
bepaalde derden in beginsel aanspraak hebben op handhaving.2 Naast de
plicht voor de burger normen na te leven, staat dus de plicht voor de
overheid bij niet-naleving in beginsel tot handhaving over te gaan.
De wetgever kan echter niet alle situaties tevoren voorzien. In het
strafrecht heeft dat gegeven bijvoorbeeld erkenning gekregen in de
wettelijke strafuitsluitingsgronden. De wetgever heeft daarbij erkend dat
zich bijzondere situaties kunnen voordoen waarbij sanctie-oplegging
achterwege moet blijven ook al is sprake van overtreding van de norm.
Daarnaast zijn in de jurisprudentie buitenwettelijke strafuitsluitings-
gronden ontwikkeld. Voorts is met de invoering van het Wetboek van
Strafvordering in 1926 een wettelijke basis gegeven aan het zogenaamde
opportuniteitsbeginsel: het openbaar ministerie kan afzien van vervolging
op gronden aan het algemeen belang ontleend (art. 167 en 242 lid 2
WvSv).
In het bestuursrecht ontbreekt een algemeen artikel dat het bestuur
hetzij belast met de plicht tot handhaving hetzij voorziet in een
opportuniteitsbeginsel voor de bestuursrechtelijke handhaving. In talloze
bijzondere wetten wordt aan bestuursorganen een handhavingstaak
toegekend. De wetgever heeft daarbij doorgaans voorzien in een
wettelijke bevoegdheid, niet in een plicht, tot sanctionering; daarbij gaat
het vooral om het uitoefenen van bestuursdwang of het opleggen van
bestuurlijke dwangsommen of bestuurlijke boetes.3 Daarmee laat de
wetgever ook de bevoegdheid onder omstandigheden af te zien van
handhaven. Hoewel de wet dus niet voorziet in een opportuniteitsbeginsel
voor het bestuursrecht, is het systeem niet wezenlijk anders: op gronden
aan het algemeen belang ontleend kan onder omstandigheden worden
afgezien van handhaving.
In de bestuursrechtelijke jurisprudentie wordt bevestigd dat sanctio-
nering niet in alle gevallen van normovertreding gerechtvaardigd is. De
1
In dezelfde zin: Rechtshandhaving, Weten- voorzitter van de afdeling voor de Geschillen van bestuur van de Raad van
schappelijke Raad voor het regeringsbeleid, State heeft in vier gepubliceerde uitspraken geoordeeld dat niet voorbij
Den Haag, 1988, pag. 19–20 en Met vaste kan worden gegaan aan «de maatschappelijke realiteit dat zich situaties
hand, beleidsnota Ministerie van Justitie, kunnen voordoen waarbij tijdelijk in strijd met de milieuwetgeving wordt
pag. 8.
2
Afdeling rechtspraak Raad van State 22 mei gehandeld en onmiddellijke beeindiging daarvan volstrekt onredelijk zou
¨
1984, AB 1985, 153; 13 juli 1986, AB 1987, 249; zijn ten opzichte van een of meer betrokkenen».4 Zelfs in het geval dat
19 september 1989, AB 1990, 415.
3
handhaving in de wet verplicht is voorgeschreven, heeft de afdeling
Een plicht tot handhaven is wel opgenomen
Geschillen geoordeeld dat er op zichzelf «zwaarwegende omstandig-
in de nieuwe Wet boeten, maatregelen en
terug- en invordering sociale zekerheid heden» kunnen zijn die ertoe kunnen leiden dat toepassing ervan
(TK 1994–1995, 23 909); de uitvoeringsorganen achterwege kan of moet blijven.5
hebben op grond van die wet alleen nog de
mogelijkheid van sanctionering af te zien
Dat sprake is van een bevoegdheid in plaats van een plicht tot
«indien daarvoor dringende redenen aanwezig
zijn». handhaven betekent echter niet dat het met handhaving belaste orgaan de
4
Beschikkingen van de voorzitter van de afde- vrijheid heeft naar eigen inzicht te beslissen al dan niet te handhaven. De
ling geschillen dd 26 september 1991, nrs. aanwezigheid van een bevoegdheid schept immers ook een plicht: de
B05.91.0561 (M en R 1992/21; AB 1992, 352),
plicht om zorgvuldig en verantwoord gebruik te maken van die
B05.91.0799 (M en R 1992/20), B05.91.0350
(M en R 1992/18) en B05.91.0664 (AB bevoegdheid. Niet zozeer maximale en mechanische wetshandhaving
1992/530). behoort tot de taak van de overheid, maar rechtshandhaving, waarbij
5
Afdeling Geschillen Raad van State, behalve de wet ook (ongeschreven) rechtsbeginselen in acht moeten
5 december 1988, AB 1989, 318, m.nt.
worden genomen. De (ongeschreven) rechtsbeginselen kunnen
F. C. M. A. Michiels; in het betreffende geval
ging het om de handhavingsplicht op grond meebrengen dat in bepaalde omstandigheden moet worden afgezien van
van art. 28/28a Hinderwet (oud). handhaven.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 13
De plicht zorgvuldig en verantwoord gebruik te maken van de
handhavingsbevoegdheid vereist dat aan elke beslissing om te
handhaven een zorgvuldige belangenafweging vooraf gaat. Daarbij
moeten doel en strekking van de overtreden norm het uitgangspunt
vormen.
3. Evenwichtige rechtshandhaving
In het voorgaande is aangegeven dat op de overheid de plicht rust op
de naleving van wetten toe te zien en bij niet-naleving in beginsel tot
handhaving over te gaan. Om deze algemene verantwoordelijkheid voor
de naleving en handhaving te kunnen waarmaken, is het noodzakelijk dat
voldoende handhavingscapaciteit ter beschikking wordt gesteld. De ter
beschikking staande handhavingscapaciteit dient vervolgens evenwichtig
te worden benut zodat ten aanzien van alle wettelijke normen een
adequaat handhavingsniveau wordt bereikt. De handhavingsinzet die
benodigd is om een adequaat handhavingsniveau te bereiken, kan per
norm verschillen. In dit hoofdstuk worden de aspecten die van belang zijn
voor een evenwichtige rechtshandhaving nader belicht.
Onder handhaven wordt verstaan:
Het optreden van de overheid dat is gericht op het tot gelding brengen
van de regelgeving. Hieronder valt zowel toezicht en preventie – de eerste
stap in de handhaving – als, verderop in de keten, de reactie op een
geconstateerde overtreding, onder meer in de vorm van reparatoire of
punitieve sancties.
Uit de definitie volgt dat er meer vormen van handhavend optreden zijn
dan alleen het toepassen van sancties. Lichter vormen van
normbevestigend optreden, zoals waarschuwen en staande houden, die
leiden tot beeindiging van het normovertredend gedrag, kunnen
¨
bijvoorbeeld ook vormen van handhaven zijn. Ook dan is het overheids-
optreden immers gericht op het tot gelding brengen van de norm.
In het strafrecht is bijvoorbeeld niet slechts sprake van handhaving als
een vervolging is ingesteld waarbij deze leidt tot een rechterlijke uitspraak
en tot strafoplegging. Zo is ook het zogenaamd «rechterlijk pardon» in het
strafrecht waarbij feit en dader strafbaar en de dader schuldig wordt
verklaard zonder oplegging van straf (art. 9a WvSr) een vorm van
handhaving. Ook afdoeningen door het openbaar ministerie in de vorm
van transactie en voorwaardelijk sepot zijn vormen van handhaving. Ook
bepaalde op potentiele normovertreders gerichte vormen van preventief
¨
optreden kunnen vallen onder het begrip handhaving. Hierbij kan gedacht
worden aan steekproefsgewijze controle.
Meer algemene vormen van preventie, zoals publieksvoorlichting en het
wegnemen van omstandigheden die de kans op overtreding vergroten,
zijn weliswaar belangrijk om optimale naleving te bevorderen, maar
worden in dit verband niet gezien als vormen van handhaven.
Naast het uitgangspunt dat normen dienen te worden nageleefd en
gehandhaafd, is eveneens een fundamentele eis bij alle overheids-
optreden, dat de overheid niet nodeloos vergaand in de samenleving
ingrijpt. Er dient steeds evenredigheid te bestaan tussen doel en middel.
Dat geldt ook bij handhaving. Het gewenste niveau van naleving en
handhaving kan verschillen per beleidsterrein en per soort norm. De
noodzaak tot het zoeken naar evenredigheid tussen doel en middel op het
terrein van de rechtshandhaving doet zich voor op drie niveaus: op het
niveau van de normstelling, op het niveau van de prioriteitstelling en op
het niveau van de toepassing van handhavingsmiddelen bij geconsta-
teerde normovertreding.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 14
Op het niveau van de normstelling is het van belang dat de wetgever
zich steeds afvraagt of de voorgenomen normstelling het juiste middel is
om het doel te bereiken. Daarbij moeten de consequenties van
normstelling voor de handhaving worden betrokken. Het aanvaarden van
elk nieuw normencomplex, brengt de noodzaak mee daarvoor voldoende
handhavingscapaciteit ter beschikking te stellen. De vraag «willen we de
normen en ook de consequenties daarvan voor de handhaving» moet
alvorens wordt gekozen voor normstelling uitdrukkelijk worden gesteld.
Op het niveau van de prioriteitstelling is van belang dat de nu eenmaal
beperkte menskracht en middelen die de overheid ter beschikking staan
om het recht te handhaven, zo evenwichtig mogelijk over de te
handhaven normen worden verdeeld. Door middel van periodiek bij te
stellen prioriteiten in het handhavingsbeleid, kan in de verdeling van
mensen en middelen over de te handhaven normen worden gevarieerd.
Een goede prioriteitstelling is een hulpmiddel om het juiste evenwicht aan
te brengen tussen de doelstellingen van de talloze wetten en lagere
regelingen en de inzet van capaciteit en middelen. Algemeen richtsnoer
daarbij is de maatschappelijke betekenis van het door de wetovertreding
geschonden belang. Zo is de maatschappelijke betekenis van een
parkeerovertreding van een geheel andere orde dan die van aantasting
van het menselijk leven. Wanneer als gevolg van prioriteitstelling minder
capaciteit wordt ingezet voor handhaving van de ene categorie van
wetovertredingen ten faveure van de andere, dan is geen sprake van
gedogen door de overheid, maar dan komt dit voort uit een zo
evenwichtig mogelijk handhavingsbeleid. Een evenwichtig handhavings-
beleid houdt in, dat op systematische wijze aan alle normovertredingen
die aandacht wordt besteed die nodig is om het gewenste niveau van
normbevestiging en naleving te bereiken. Een dergelijke systematische
aanpak vergt voortdurende bewaking, evaluatie en bijstelling van het
handhavingsbeleid. Uiteindelijk leidt dit tot een verantwoord
handhavingsbeleid, gegeven de beschikbare middelen.
Bij de daadwerkelijke toepassing van handhavingsmiddelen speelt
opnieuw het beginsel van evenredigheid een rol: het doel dat beoogd
wordt met handhaving moet in redelijke verhouding staan tot de
«schade» die eventueel met handhaving wordt toegebracht.1 Ook hier
geldt overigens dat de afweging die de wetgever heeft gemaakt niet op
uitvoerend niveau mag worden overgedaan. In de praktijk kunnen zich
evenwel gevallen voordoen die door de wetgever niet zijn voorzien en
waarbij handhaving evident onrechtvaardig zou uitpakken. De uitvoerende
dan wel handhavende instantie dient dan ook alvorens tegen een
overtreding wordt opgetreden af te wegen of de inzet van het voorge-
nomen handhavingsmiddel in het specifieke geval geen strijd oplevert
met het beginsel van evenredigheid.
In het bovenstaande is aangegeven dat bij de rechtshandhaving het
beginsel van evenredigheid tussen doel en middel op verschillende
niveaus van besluitvorming in acht moet worden genomen: bij de keuze
voor normstelling, voor de verdeling van de capaciteit over de te
handhaven normen en voor de daadwerkelijke toepassing van
handhavingsmiddelen. Tevens is geconstateerd dat voor een evenredige
en evenwichtige rechtshandhaving het nodig noch wenselijk is dat alles
1 op alles wordt gezet om iedere normovertreding te constateren. Een
Bij de vraag wat een redelijke verhouding is,
is behalve de ernst van de normovertreding evenwichtig handhavingsbeleid noopt tot een zekere prioriteitstelling: de
ook relevant wat het doel is van het ter handhavingscapaciteit wordt gedifferentieerd ingezet, wat tot gevolg kan
beschikking staande sanctiemiddel. Zo wordt hebben dat ten aanzien van een deel van alle normovertredingen niet
met reparatiore sancties in de eerste plaats
actief gehandhaafd wordt. Deze situatie moet worden onderscheiden van
beoogd de rechtmatige toestand te herstellen
en terwijl met punitieve sancties ook leedtoe- het verschijnsel gedogen, dat in hoofdstuk 4 e.v. geanalyseerd wordt,
voeging wordt beoogd. alleen al omdat prioriteitstelling er niet toe behoeft te leiden dat een
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 15
onvoldoende handhavingsniveau wordt bereikt. In het vervolg van deze
nota blijven aspecten van prioriteitstelling dan ook buiten beschouwing.
Wel een onvoldoende handhavingsniveau ontstaat, indien als gevolg
van capaciteitsgebrek ten aanzien van bepaalde normen handhaving
structureel achterwege gelaten wordt. Ook dat verschijnsel blijft, hoe
belangrijk ook, in deze nota over gedogen buiten beschouwing. Die
problematiek pakt het kabinet in ander verband reeds aan, als uitvloeisel
van het rapport van de Commissie Heroverweging Instrumentarium
Rechtshandhaving (de Commissie Korthals Altes). Deze commissie
signaleerde in haar rapport onder meer de aanwezigheid van
handhavingstekorten op bestuursrechtelijk terrein en deed voorstellen ter
versterking van het bestuurlijk handhavingsinstrumentarium. Het kabinet
heeft aangegeven een nadere analyse van de door de Commissie
gesignaleerde problemen nodig te achten alvorens tot een oordeel over
de voorstellen van de Commissie kan worden gekomen. Het kabinet heeft
daarom besloten tot de instelling van een stuurgroep die nader onderzoek
zal doen:
– op de terreinen en de punten waarop zij dat nodig acht, naar de huidige bestuurspraktijk
teneinde te achterhalen wat de factoren zijn die in de weg staan aan een adequaat
toezicht en aan een duidelijke en consequente handhavingsreactie;
– naar de wijze waarop de bestuursrechtelijke repressieve handhaving het beste kan
worden georganiseerd, in het bijzonder of een zekere scheiding tussen uitvoering en
toezicht enerzijds en sanctie-oplegging anderzijds wenselijk is, en zo ja op welke wijze
die scheiding gestalte moet worden gegeven, en zo nee of de organisatie van de
bestuursrechtelijke handhaving op andere wijze kan worden verbeterd;
– naar de vraag of de invoering van een preventieve rechterlijke toets een bijdrage levert
aan een betere hantering van de instrumenten van bestuursdwang en dwangsom, en zo
ja, hoe zo’n toets is in te passen in het stelsel van bestuursrechtelijke handhaving en
rechtsbescherming;
– de rol die het privaatrecht kan spelen in aanvulling op de bestuursrechtelijke en
strafrechtelijke handhavingsinstrumenten van de overheid en de vraag of daartoe
nadere wettelijke voorzieningen dienen te worden getroffen en zo ja of de wet restricties
moet stellen aan het privaatrechtelijke overheidsoptreden.
Op basis van de bevindingen van deze stuurgroep zal het kabinet zijn
definitieve standpunt ten aanzien van de betreffende conclusies en
voorstellen van de Commissie Korthals Altes bepalen.1
4. Definitie en verschijningsvormen van gedogen
4.1 Definitie van gedogen
In paragraaf 3 is uiteengezet, dat handhaving in verschillende gradaties
kan plaatsvinden, van waarschuwen tot het opleggen van sancties. Zodra
sprake is van overheidsoptreden, gericht op het tot gelding brengen van
de regelgeving, is geen sprake van gedogen.
Gedogen komt in de huidige praktijk in twee hoofdvormen voor. De
eerste vorm is, dat de met handhaving belaste overheidsinstantie ter zake
van een eenmaal geconstateerde overtreding niet handhavend optreedt.
De tweede vorm die in de praktijk voorkomt is, dat de met uitvoering of
handhaving belaste overheidsinstantie reeds voordat een bepaalde
overtreding plaatsvindt, aangeeft dat zij daartegen niet handhavend zal
optreden.
Het voorgaande is slechts een aanduiding van praktijkverschijnselen.
1 Het kabinet beoogt hiermee niet tot uitdrukking te brengen, dat zij deze
In juiste verhouding; beleidsvoornemens
m.b.t. rechtshandhaving en veiligheid, praktijkverschijnselen zonder meer aanvaardbaar acht. Integendeel: het
juli 1996. kabinet acht het gewenst dat gedogen tot uitzonderingsgevallen beperkt
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 16
blijft. In hoofdstuk 9 zijn die uitzonderingsgevallen en de daarbij in acht te
nemen grenzen en voorwaarden uitgewerkt.
In het vervolg van deze nota valt de nadruk op gedogen in de bestuurs-
praktijk. Voor zover relevant zal ook aandacht worden besteed aan
gedogen op strafrechtelijk terrein. Bestuursrecht en strafrecht bevatten
immers beide publiekrechtelijke normen waarvan de handhaving tot de
taak van de overheid behoort.
4.2 Verschijningsvormen van gedogen
In deze paragraaf worden de verschijningsvormen waarin gedogen
voorkomt uiteengezet. Daarbij wordt, zoals aangegeven, in de eerste
plaats aandacht besteed aan gedogen in het bestuurspraktijk. Vervolgens
zal ook worden aangegeven op welke wijze gedogen in het strafrecht
voorkomt.
In de literatuur worden de volgende verschijningsvormen van
bestuurlijk gedogen onderscheiden1.
impliciet/expliciet gedogen:
In geval van impliciet of stilzwijgend gedogen weet de overheid wel dat
een normovertreding plaatsvindt, maar onderneemt zij geen actie en
neemt zij hierover evenmin een voor betrokkenen kenbaar besluit. In
geval van expliciet of uitdrukkelijk gedogen verklaart de overheid
uitdrukkelijk – meestal door middel van een schriftelijk besluit – van
handhaving te zullen afzien.
vooraf/achteraf:
Bij gedogen vooraf weet de overheid dat een illegale handeling zal
worden verricht dan wel een verboden toestand zal worden geconti-
nueerd. Bij gedogen achteraf raakt de overheid pas na de overtreding
daarvan op de hoogte en beslist zij alsnog af te zien van handhaving.
Expliciet gedogen kan zowel vooraf als achteraf plaatsvinden. Op het
terrein van het bestuursrecht komt expliciet gedogen vooraf veel voor in
afwachting van vergunningverlening (ook wel vooruitakkoord genoemd).
De overheid geeft in die gevallen een tijdelijke gedoogverklaring af,
waaraan voorwaarden zijn verbonden die meestal vergelijkbaar zijn met
de voorschriften die aan de vergunning zouden zijn verbonden.
onvoorwaardelijk gedogen/gedogen onder voorwaarden
Niet zelden wordt voorwaardelijk gedoogd. Dan worden aan het afzien
van handhaven voor betrokkene voorwaarden verbonden. Indien hij zich
niet aan de voorwaarden houdt, gaat de overheid alsnog tot handhaving
over. Bij gedogen onder voorwaarden laat de overheid de normover-
treding niet geheel ongemoeid maar reguleert deze door het stellen van
voorwaarden. Aangezien de overheid in zo’n geval tegen de normover-
treding wel optreedt, is het verschil met handhavend optreden soms klein.
Toch is gedogen onder voorwaarden geen handhaven. Het stellen van
voorwaarden, leidt immers niet tot het tot gelding brengen van de
overtreden norm (bijvoorbeeld overtreding van het verbod te handelen
zonder vergunning). Integendeel, zolang betrokkene zich aan de
voorwaarden houdt, wordt het overtreden van de betreffende norm
ongemoeid gelaten. Slechts indien de voorwaarden niet in acht worden
genomen, worden terzake van de normovertreding alsnog handhavings-
middelen ingezet, bijvoorbeeld in de vorm van bestuursdwang.
1
Gedogend besturen, P. J. J. van Buuren,
Deventer 1988, pag. 22–26; Gedogend bestu- Gedogen onder voorwaarden komt in het strafrecht in beperkte mate
ren in het milieurecht, P. J. J. van Buuren,
voor. In een enkel geval wordt in dergelijke vervolgingsrichtlijnen
Milieu en recht, 1991/2, pag. 66–68; Bestuurlijk
gedogen, G. T. J. M. Jurgens, Zwolle 1996, aangegeven dat een beperkt deel van de normovertredingen, al dan niet
pag. 12–13. onder voorwaarden, bij wijze van uitzondering niet zal worden vervolgd.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 085, nrs. 1–2 17
Een voorbeeld daarvan is het onder voorwaarden gedogen van het
gebruik en voorhanden hebben van beperkte hoeveelheden softdrugs.
incidenteel/categorisch
Een ander onderscheid dat gemaakt kan worden, is het onderscheid
Download als PDF: kst-25085-2.pdf