ikregeer.nl

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2009–2010 29 838 Auteursrechtbeleid Nr. 22 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 30 oktober 2009 Naar aanleiding van het verzoek van de vaste commissies voor Justitie en Economische Zaken van 15 juli 2009 bied ik u hierbij, mede namens mijn ambtgenoten van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Economische Zaken, de reactie van het kabinet aan op het rapport van de werkgroep Auteursrecht,1 alsmede het WODC-onderzoek «Auteursrechtinbreuk door P2P file sharing – Regelgeving in Duitsland, Frankrijk en Engeland nader onderzocht».2 De minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin 1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 838 en 31 766, nr. 19. 2 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informa- tiepunt Tweede Kamer. KST136427 0910tkkst29838-22 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2009 Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 1  Kabinetsreactie rapport parlementaire werkgroep auteursrecht Deze kabinetsreactie is als volgt opgebouwd: 1. Inleiding 2. Collectief beheer 2.1 Inleiding 2.2 Lopende initiatieven 2.3 Aanvullende maatregelen 3. Thuiskopiestelsel en downloaden 3.1 Inleiding 3.2 Rapport Ups and Downs 3.3 Huidige thuiskopiestelsel 3.4 Toekomst thuiskopiestelsel 3.5 Verbod op downloaden uit illegale bron 4. Handhaving 5. Auteurscontractenrecht 6. Europese ontwikkelingen 7. Samenvatting van de beleidsmaatregelen 1. Inleiding Allereerst spreekt het kabinet zijn waardering uit voor het initiatief van de vaste commissies voor Justitie en Economische Zaken tot instelling van een werkgroep die zich heeft gebogen over de wetgeving en het beleid op het terrein van het auteursrecht en voor de grondige aanpak die de werkgroepleden daarbij hebben gehanteerd. Het rapport van de werk- groep bevat belangrijke analyses en aanbevelingen die het kabinet graag zal betrekken bij de verdere beleidsvorming. Het kabinet deelt de zorg van de werkgroep dat het auteursrecht onder druk is komen te staan van de snelle digitalisering en de opkomst van internet. In de kern gaat het in het auteursrechtbeleid om het vinden van de juiste balans tussen enerzijds het belang van de rechthebbenden op bescherming van hun creaties en anderzijds het belang van gebruikers om toegang te hebben tot een divers aanbod van informatie en cultuur. Nu het auteursrecht steeds vaker in een digitale omgeving moet worden beschermd, is het vinden van die balans niet altijd eenvoudig. De opkomst van internet en de technische mogelijkheden om digitale kopieën te maken hebben bijvoorbeeld het karakter van de thuiskopieregeling in belangrijke mate veranderd. Dit geeft aanleiding om de bestaande opzet van de thuiskopieregeling, die nog dateert uit de tijd van de analoge kopieën, kritisch tegen het licht te houden. Dat er sprake zou zijn van een crisis in het auteursrecht en dat het wetgevingskader sterk verouderd zou zijn, zoals de werkgroep in haar rapport stelt, verdient volgens het kabinet enige nuancering. Op vele terreinen functioneert het auteursrecht goed en het economische belang van de auteursrechtsector is groot.1 De wetgeving is enkele jaren geleden in het kader van de implementatie van de richtlijn auteursrecht in de informatiemaatschappij in overeenstemming gebracht met de meest 1 recente verdragen en Europese regels. In de praktijk komen door onder- Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 838, nr. 13 met bijlage (De economische handeling vele overeenkomsten tussen rechthebbenden en gebruikers tot omvang van het auteursrecht in Nederland – stand die ervoor zorgen dat auteursrechtelijk beschermd materiaal tegen Een studie op basis van de WIPO-Guide). Uit een adequate vergoeding kan worden gebruikt. De laatste tijd zijn er op het onderzoek blijkt dat de toegevoegde verschillende terreinen positieve ontwikkelingen te zien. Zo hebben FOBID waarde van de auteursrechtelijk relevante sectoren in 2005 30,5 miljard euro bedroeg (bibliotheken) en Voice (de brancheorganisatie van collectieve beheers- (5,9% van het Bruto Binnenlands Product). De organisaties) eerder dit jaar een overeenkomst gesloten over de digita- werkgelegenheid bestond in 2005 uit 567 214 lisering van erfgoedcollecties en in het bijzonder de kwestie van de voltijdbanen (8,8% van de werkgelegenheid in verweesde werken. Daarnaast is recentelijk de samenwerking tussen Nederland) en het handelsbalansoverschot was 2,4 miljard euro (6,9% van het Buma-Stemra en Creative Commons Nederland verlengd. De pilot die nu handelsbalansoverschot in Nederland). is verlengd biedt artiesten de mogelijkheid om hun werk ter promotie Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 2  onder een creative commons-licentie te verspreiden zonder dat Buma Stemra daarvoor factureert. Het kabinet is het met de werkgroep eens dat er op verschillende terreinen van het auteursrecht problemen bestaan die moeten worden aangepakt. Die problemen doen zich, zo blijkt ook uit het rapport van de werkgroep, met name voor bij de thuiskopieregeling, het functioneren van de collec- tieve beheersorganisaties en de handhaving van het auteursrecht in een digitale omgeving. Op deze onderwerpen gaat de kabinetsreactie hierna uitgebreider in. De aanpak van deze problemen is al onderdeel van het huidige kabinetsbeleid1 en komt onder andere tot uitdrukking in het bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel tot verbreding en versterking van het toezicht op collectieve beheersorganisaties (hierna: het wetsvoorstel toezicht)2, de werkzaamheden van de werkgroep Pastors om de incasso van auteursrechtvergoedingen te verbeteren3 en het aangekondigde wets- voorstel auteurscontractenrecht. 2. Collectief beheer 2.1 Inleiding Door technologische ontwikkelingen, met name op het internet, ontstaan nieuwe mogelijkheden om auteurs- en naburige rechten individueel te beheren. Maar in veel gevallen zijn individuele kunstenaars en artiesten niet in staat om effectief te onderhandelen en zelf bij te houden door wie en waarvoor hun werken worden gebruikt. Collectief beheer is daarom een belangrijk middel om rechthebbenden in staat te stellen hun rechten op een effectieve en efficiënte wijze te handhaven. Voor gebruikers, zoals café’s, winkels en internetondernemingen, heeft collectief beheer als voordeel dat zij in één keer een licentie kunnen regelen met een groot aantal rechthebbenden, waarbij de gebruiker een vrijwaring verkrijgt voor claims van derden. In de afgelopen jaren is echter gebleken dat er in de uitvoeringspraktijk van collectieve beheersorganisaties nogal wat problemen zijn opgetreden. De parlementaire werkgroep geeft deze problemen terecht een promi- nente plaats in haar rapport. Met name vanuit het betalende bedrijfsleven is kritiek geuit op het grote aantal organisaties, op een gebrek aan trans- parantie bij de tariefopbouw en de tariefgrondslagen en op de handel- wijze van collectieve beheersorganisaties bij de facturering. Het kabinet is het met de parlementaire werkgroep eens dat het in eerste instantie aan het veld is om het vertrouwen tussen de collectieve beheers- organisaties en de betalingsplichtigen te herstellen. Een voorkeur voor zelfregulering is een belangrijk uitgangspunt van het kabinetsbeleid. Het kabinet wijst in dit verband op het recent verschenen rapport «Samen werken aan verbetering incasso auteursrecht en naburige rechten» van de werkgroep Verbetering Incasso Auteursrecht (hierna: de werkgroep Pastors) en de reactie van het kabinet op dat rapport.4 In het kader van de werkgroep Pastors hebben VNO-NCW, MKB Nederland en de Vereniging Voice (de branchevereniging van collectieve beheersorganisaties) 1 Verwezen wordt naar de Brief van de afspraken gemaakt over onder andere een gezamenlijke basis- Ministers van Justitie, Economische Zaken en administratie ter voorkoming van fouten en dubbeltellingen, een betere Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 20 december 2007 inzake het auteursrecht- klachtenafhandeling, gezamenlijk onderhandelen, heldere tarief- beleid, Tweede Kamer, vergaderjaar grondslagen, kortingenstructuren en andere uitgangspunten voor rege- 2007–2008, 29 838, nr. 6 herdruk. lingen zoals bijvoorbeeld een bagatelregeling, de invoering van een Voice- 2 Wijziging van de Wet van 6 maart 2003, keurmerk en gezamenlijke voorlichting. Het kabinet is verheugd dat de houdende bepalingen met betrekking tot het toezicht op collectieve beheersorganisaties collectieve beheersorganisaties en het bedrijfsleven gezamenlijk overeen- voor auteurs- en naburige rechten, Tweede stemming hebben bereikt over deze initiatieven. Het feit dat de collectieve Kamer. Vergaderjaar 2008–2009, 31 766. beheersorganisaties zich hebben verenigd in VOICE heeft hieraan een 3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, positieve bijdrage geleverd. Het belang van brancheorganisatie VOICE is 29 838, nr. 20. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, gebleken rond de ophef die begin oktober ontstond naar aanleiding van 29 838, nr. 20. het voornemen van Buma/Stemra om een vergoeding te gaan innen bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 3 particulieren voor het gebruik van embedded files – waaronder Youtube- filmpjes – op blogs en sociale netwerksites als Hyves en Facebook. Na overleg met VOICE en haar leden besloot Buma/Stemra dit voornemen voor wat betreft het niet-bedrijfsmatig muziekgebruik van embedded files niet ten uitvoer te brengen. Tegelijkertijd zal er in de komende tijd nog veel werk moeten worden verzet om in de praktijk uitvoering te geven aan de gemaakte afspraken. Inmiddels is de werkgroep, wederom onder leiding van de heer Pastors, hiermee gestart. Het kabinet vindt het van groot belang dat zowel de collectieve beheersorganisaties als het georga- niseerde bedrijfsleven zich conformeren aan een duurzame overlegstruc- tuur waarin de naleving van de afspraken kan worden bewaakt en waarin klachten en irritaties over de betaling van auteursrechtvergoedingen in een vroeg stadium kunnen worden gesignaleerd en samen met de gebrui- kers worden opgelost. Een goed voorbeeld van collectief beheer waarin rekening wordt gehouden met de belangen van rechthebbenden en betalingsplichtigen is het project dat SENA zeer recent samen met MKB Nederland en Horeca Nederland is gestart om de toegevoegde waarde van muziek voor de ondernemer te benadrukken. Het mooie aan dit project is dat de nadruk niet ligt op het verbieden van of toestemming geven aan het gebruik van auteursrechtelijk beschermde muziek, maar op het gezamenlijke voordeel dat de rechthebbenden en de ondernemers hebben bij het gebruik van muziek en bij het maken van goede afspraken daarover. Een ander goed voorbeeld van praktische samenwerking tussen belang- hebbenden is het initiatief van het overlegplatform voor bibliotheken FOBID en Voice om regelingen te bieden voor het digitaliseren en ontsluiten van het digitale erfgoed door bibliotheken, musea en archieven. Daarbij wordt gezocht naar oplossingen voor werken met moeilijk vind- bare rechthebbenden (de zgn. verweesde werken). 2.2. Lopende initiatieven Om het goede functioneren van collectief beheer te bevorderen, heeft het kabinet verschillende maatregelen genomen. Ten eerste is in het wetsvoorstel toezicht voorgesteld om het wettelijke toezicht op collectieve beheersorganisaties te versterken en uit te breiden tot organisaties van vrijwillig collectief beheer. Een goede toezicht- structuur met een actief College van Toezicht dat over voldoende sanctie- mogelijkheden beschikt is nodig om te waarborgen dat collectieve beheersorganisaties goed functioneren, rekening houden met de belangen van rechthebbenden en gebruikers en financieel doelmatig te werk gaan bij het innen en verdelen van vergoedingen. De door de parle- mentaire werkgroep bepleite transparantie van het systeem van collec- tieve beheersorganisaties wordt bereikt door de in het wetsvoorstel opge- nomen verplichting voor collectieve beheersorganisaties om in het jaarverslag en op de website onder meer inzicht te geven in het algemene en financiële beleid, nevenfuncties en bezoldiging van bestuursleden, repartitiereglementen, tarieven en tariefgrondslagen, beheerskosten en de mate van representativiteit. Het kabinet wijst in dit verband ook op de informatieve website van Voice (www.voice-info.nl) waarop in factsheets van alle aangesloten collectieve beheersorganisaties informatie te vinden is over inning, verdeling en kosten en waarop ook de jaarverslagen zijn te raadplegen. Ten tweede zal er een geschillencommissie worden aangewezen waar betalingsplichtigen terecht kunnen als zij een geschil hebben met een collectieve beheersorganisatie over de hoogte of de toepassing van een tarief. De grondslag voor deze aanwijzing is opgenomen in het wetsvoor- stel toezicht. Een laagdrempelige procedure voor geschillen zal tezamen met het bundelen van de expertise over tarieven bij één geschillencom- Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 4 missie moeten zorgen voor meer vertrouwen en houvast in onderhande- lingen tussen marktpartijen over auteursrechtvergoedingen. Het kabinet deelt de zorgen van de werkgroep over het grote aantal collec- tieve beheersorganisaties in de markt. Het kabinet stelt voorop dat de structuur van het collectief beheer de belangen van de individuele recht- hebbenden en de betalingsplichtigen zo efficiënt mogelijk moet dienen. Voor rechthebbenden moet het daarom mogelijk blijven om zonodig een nieuwe organisatie op te richten die efficiënter werkt dan de bestaande organisaties. Tegelijkertijd moeten de betalingsplichtigen niet te maken krijgen met onnodig veel innende organisaties. Het is daarom van belang dat er gezocht wordt naar de ruimte voor het verbeteren van de efficiency door nauwere samenwerking en samenvoeging van organisaties voor collectief beheer. Organisaties die op vergelijkbare gebieden werkzaam zijn en dezelfde betalingsplichtigen aanspreken, moeten zoveel mogelijk samenwerken. Dit geldt met name voor de incasso-activiteiten van Buma, Sena en Videma bij het bedrijfsleven. Buma en Sena hadden al het initia- tief genomen tot het aanbieden van één factuur. In dit verband wijst het kabinet op de initiatieven in de werkgroep Pastors om te komen tot verdere verbetering van de efficiency bij het collectief beheer. Die efficiencyverbetering wordt binnen de werkgroep Pastors onder andere nagestreefd door afspraken over gezamenlijk factureren, het bundelen van de administratie en het gezamenlijk onderhandelen. In de toekomst zouden deze organisaties volgens het kabinet moeten toewerken naar één loket voor het regelen van rechten. In de werkgroep Pastors is hier al een begin mee gemaakt. Als de marktpartijen erin slagen om de relatie tussen de collectieve beheersorganisaties en het bedrijfsleven te verbeteren en de samenwer- king tussen de collectieve organisaties onderling te versterken, dan heeft dat waarschijnlijk meer kans op een, met name voor de betalingsplich- tigen merkbare, verbetering van de efficiency dan wanneer er van bovenaf samenwerking in één grote organisatie voor de uiteenlopende vormen van auteursrechtgebruik zou worden opgelegd. Het kabinet vindt het niet wenselijk dat er nieuwe collectieve beheers- organisaties bijkomen, tenzij dit zou leiden tot een efficiencyverbetering voor rechthebbenden én betalingsplichtigen. Ook is het wenselijk dat bestaande organisaties waar mogelijk samengaan. Recente voorbeelden van dit laatste zijn de samenvoeging van de organisaties voor makers van visuele werken als Beeldrecht, de Visuelen, Scrio, Burafo en Nieuws- waarde in de organisatie Pictoright en het opgaan van de organisatie voor journalisten, Stichting Nieuwswaarde, in de auteursorganisatie LIRA. In een nota van wijziging bij het wetsvoorstel toezicht zal worden voorge- steld te regelen dat de drempel voor de beheerskosten kan worden gekop- peld aan de keten van organisaties tussen de inning en de verdeling (verwezen wordt naar par. 2.3). Dit kan bijdragen aan het terugdringen van het aantal organisaties en het bevorderen van efficiency, omdat er een stimulans van uit gaat om te bekijken of de inschakeling van een extra organisatie voor de verdeling efficiënt is of juist niet. Zonodig zal het kabinet gebruik maken van de grondslag in het wetsvoorstel toezicht om bij amvb te bepalen dat de inning en verdeling van vergoedingen geza- menlijk moet worden uitgeoefend of moet worden uitgeoefend door één collectieve beheersorganisatie (artikel 21 van het wetsvoorstel toezicht). Ook in de mediasector (film, radio, tv, internet) is structurering van het collectief beheer van belang. Collectieve beheersorganisaties spelen daar een rol in zowel de productie als de exploitatie van het media-aanbod. Omroepen, producenten en kabelmaatschappijen hebben te maken met relatief veel collectieve beheersorganisaties, omdat alle groepen rechtheb- benden apart zijn georganiseerd (schrijvers, componisten, acteurs, regis- seurs, etc.). De publieke omroep (NPO) heeft dit jaar het initiatief genomen om, in overleg met alle betrokken partijen, te komen tot een uniform rechtenbeleid en tot herstructurering van de wijze waarop de Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 5  auteursrechten in de productie- en distributieketen worden geregeld. De herstructurering moet resulteren in een effectiever, doelmatiger en trans- paranter systeem dat recht doet aan de belangen van de omroepen, kabe- lexploitanten, producenten en makers. Het kabinet verwelkomt dit initia- tief van de sector, omdat het streven naar structurering, doelmatigheid en transparantie aansluit bij het kabinetsbeleid ten aanzien van collectief beheer. De aanbeveling van de parlementaire werkgroep om tot een goed functio- nerend klachtenorgaan te komen, is ten behoeve van de gebruikers al opgepakt door de werkgroep Pastors. Op de website van Voice (www.voice-info.nl) is inmiddels een klachten-intakepunt ingericht en wordt er toegezien op snelle en adequate afhandeling. De hierboven genoemde geschillencommissie voor tariefgeschillen is van belang als een klacht over een tarief niet naar tevredenheid kan worden afgehandeld en leidt tot een geschil. Het kabinet is voornemens om die geschillencom- missie onder te brengen bij de Stichting Geschillencommissies voor Beroep en Bedrijf (SGB).1 Voice en het bedrijfsleven hebben aangegeven onafhankelijke geschillenbeslechting te gaan realiseren voor alle andere geschillen dan tariefgeschillen. De werkgroep Pastors heeft aangegeven te gaan onderzoeken of deze andere geschillen ook kunnen worden onderge- bracht bij de SGB. Ten aanzien van geschillen tussen collectieve beheersorganisaties en rechthebbenden heeft het kabinet ervoor gekozen om de voorgestelde geschillencommissie vooralsnog te beperken tot geschillen met gebrui- kers. Indien de geschillencommissie voor tariefgeschillen naar behoren functioneert, zal worden bekeken of deze kan worden uitgebreid tot geschillen met rechthebbenden. Een eventuele versterking van de moge- lijkheden voor geschilbeslechting houdt nauw verband met de versterking van de contractuele positie van de individuele rechthebbende in het aangekondigde wetsvoorstel auteurscontractenrecht. De aanbeveling om te komen tot heldere en adequate voorlichting is onderdeel van de afspraken die VNO-NCW, MKB en Voice over gezamen- lijke voorlichting hebben gemaakt in de werkgroep Pastors. Thans biedt bijvoorbeeld de Stichting Auteursrechtbelangen al een website aan waarop algemene voorlichting over het auteursrecht is te vinden. De aanbeveling om het uitwerken en bedenken van nieuwe vergoedingen door collectieve organisaties te beperken, is eveneens opgepakt door de werkgroep Pastors. Doordat de kernbepalingen van het auteursrecht grotendeels vastliggen in verdragen en Europese richtlijnen, is de ruimte voor aanpassing van de wetgeving hier zeer beperkt. Uitgangspunt zal moeten zijn dat partijen in onderling overleg afspraken maken om te komen tot een redelijke uitoefening van het auteursrecht. Zorgvuldigheid is met name gepast bij het introduceren van nieuwe vergoedingen in een digitale omgeving. Dit is ook in het belang van de rechthebbenden, omdat een excessieve nadruk op het verbodsrecht en op het innen van vergoe- dingen op de langere termijn ook schade kan toebrengen aan het maat- schappelijke draagvlak voor het auteursrecht. In het rapport van de werk- groep Pastors is een aantal uitgangspunten voor onderhandelingen geformuleerd, waaronder de wenselijkheid van bagatelregelingen voor klein gebruik en het uitgangspunt dat een tarief moet worden gekoppeld aan de economische meerwaarde van het gebruik.2 Regelingen en tarieven voor nieuwe gebruiksvormen zullen vooraf met de relevante (clusters van) branches worden besproken aan de hand van een onderhandelingsprotocol.3 2.3 Aanvullende maatregelen 1 www.degeschillencommissie.nl. 2 Blz. 37 van het rapport van de werkgroep Voor het kabinet staat voorop dat de structuur van het collectief beheer en Pastors. 3 Blz. 30 van het rapport van de werkgroep de handelwijze van de organisaties de belangen van de individuele recht- Pastors. hebbenden en de betalingsplichtigen zo efficiënt mogelijk moet dienen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 6 Het door de parlementaire werkgroep gesignaleerde wantrouwen bij gebruikers en rechthebbenden jegens collectieve beheersorganisaties lijkt erop te wijzen dat hier nog veel te winnen valt. Voor rechthebbenden kan het bijvoorbeeld van belang zijn om het aantal organisaties dat actief is in de keten tussen de partij die de auteursrechtvergoeding betaalt en de «originaire» rechthebbende (bijv. de artiest of de acteur) zo klein mogelijk te houden. Dit kan leiden tot kostenbesparingen en een beter inzicht in de geldstromen. Dit is ook van belang om het vertrouwen van de betalings- plichtigen in de collectieve beheersorganisaties te versterken. Betalings- plichtigen moeten bovendien niet met onnodig veel organisaties te maken krijgen. In het wetsvoorstel toezicht is bepaald dat bij amvb een drempel kan worden gesteld aan de beheerskosten van collectieve beheers- organisaties. Een aantal collectieve beheersorganisaties maakt bij de verdeling van gelden gebruik van andere, tussenliggende verdeel- organisaties. Voorkomen moet worden dat dit leidt tot een opstapeling van beheerskosten doordat iedere tussenliggende organisatie een hoog percentage in rekening brengt. Daarom wil het kabinet de mogelijkheid openen om de drempel voor de beheerskosten niet per organisatie vast te stellen, maar die drempel als percentage te koppelen aan alle collectieve beheersorganisaties in de keten tussen de inning en de verdeling aan de individuele rechthebbende. Dit zou betekenen dat, indien er meer organi- saties betrokken zijn bij de verdeling, de totale beheerskosten van de betrokken organisaties niet meer dan bijvoorbeeld 12,5%–15% van het verdeelde bedrag mogen bedragen. Door ten aanzien van de bij de verde- ling gemaakte beheerskosten rekening te houden met de gehele keten van betrokken organisaties en dit transparant te maken, wordt de innende organisatie gestimuleerd om zich af te vragen of het voor de verdeling van de gelden wel of niet efficiënt is een tussenliggende organisatie in te schakelen. Hiertoe is het noodzakelijk dat het wetsvoorstel toezicht niet alleen de mogelijkheid biedt om de drempel voor de beheerskosten te koppelen aan het bedrag van de in een bepaald jaar geïnde vergoedingen, maar ook om deze drempel te koppelen aan het bedrag van de verdeelde gelden. Dit zal bij nota van wijziging worden voorgesteld. Deze aanvulling van het wetsvoorstel sluit aan bij de handelwijze van veel collectieve beheersorganisaties om voorafgaand aan de verdeling een bepaald percentage in te houden voor operationele kosten. Naar aanleiding van de aanbeveling van de parlementaire werkgroep om centrale afspraken te maken over de governance van collectieve beheers- organisaties zal het kabinet middels een nota van wijziging in het wets- voorstel toezicht een grondslag opnemen om bij amvb regels te stellen aan de inrichting van een collectieve beheersorganisatie. In aansluiting op het kabinetsbeleid wordt partijen de kans gegeven om via zelfregulering regels te stellen voor goed bestuur. Hierbij zou men bijvoorbeeld inspi- ratie kunnen putten uit bestaande zelfreguleringsmechanismen, zoals de gedragsregels voor de publieke omroep (Commissie Integriteit Publieke Omroep: CIPO) en de Nederlandse corporate governance code. Het kabinet vindt dat de gedragscode van VOICE momenteel weinig gedrags- regels bevat en deelt de mening van de parlementaire werkgroep dat deze code krachtiger zou kunnen zijn. Mochten de collectieve beheers- organisaties er niet in slagen om de gedragscode van VOICE uit te breiden op het punt van goed bestuur, dan kunnen bij amvb regels worden gesteld. Uiterlijk over drie jaar (eind 2012) zal het kabinet het resultaat van de zelfregulering evalueren en bezien of nadere regels noodzakelijk zijn. In het kader van good governance vindt het kabinet het van belang dat er via zelfregulering ook normen worden gesteld voor de hoogte en de vorm van de bezoldiging van bestuurders, toezichthouders en degenen die met de dagelijkse leiding zijn belast. Nu bepaalt het wetsvoorstel toezicht dat die bezoldiging openbaar gemaakt moet worden. Mocht aan het einde van de hierboven genoemde drie jaar blijken dat zelfregulering tekort schiet, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 7  dan zal het kabinet bij amvb regels stellen. Het kabinet zal bij nota van wijziging een grondslag voor een dergelijke amvb opnemen in het wets- voorstel toezicht. Naar aanleiding van de aanbevelingen van de parlementaire werkgroep met betrekking tot de financiën van cbo’s zal in de nota van wijziging bij het wetsvoorstel toezicht tevens worden voorgesteld te regelen dat de termijn voor repartitie van gelden maximaal drie jaar bedraagt. Dit zal tot gevolg hebben dat de omvang van de hangende gelden wordt gemaxi- meerd op drie jaarlijkse incasso’s. Onder repartitie wordt hierbij behalve het direct uitkeren aan rechthebbenden ook verstaan het bestemmen van een deel van de gelden aan bijvoorbeeld een reserve voor mogelijke naclaims van rechthebbenden in de periode waarin de verjaringstermijn van het recht op vergoeding nog niet is verstreken. Het gaat er dus om dat er binnen drie jaar een bestemming is gegeven aan de gelden en dat deze bestemming transparant is. Het College van Toezicht zal er op toezien dat die bestemming in overeenstemming is met het uitgangspunt dat gelden zo snel en efficiënt mogelijk worden verdeeld. Bij (dreigende) overschrij- ding van de verdeeltermijn kan het College van Toezicht gebruik maken van het aangescherpte sanctie-instrumentarium waarin het wetsvoorstel voorziet. Ook is het aan het College om een beleid te ontwikkelen ten aanzien van de bestemming van niet (tijdig) verdeelde gelden. In aanvul- ling hierop zal in de nota van wijziging een bepaling worden opgenomen die regelt dat cbo’s in hun jaarverslag inzicht geven in de verdeling van gelden, door aan te geven in welk jaar de verdeelde gelden waren geïn- casseerd en voor welk gedeelte van de gelden de rechthebbenden niet binnen de vereiste periode van drie jaar zijn gevonden. Met de parlementaire werkgroep is het kabinet van mening dat het beleggen van gelden in risicodragend kapitaal op gespannen voet staat met de verplichting van collectieve beheersorganisaties om de in beheer zijnde gelden zo snel en efficiënt mogelijk te verdelen. In de nota van wijziging zal een regeling worden opgenomen voor beleggingen van collectieve beheersorganisaties. Zoals al was aangekondigd in antwoord op kamervragen van het lid Teeven, zal nog worden bezien op welke handelingen de regeling zich precies moet richten.1 De werkgroep heeft tevens aanbevolen om de hoogte van de uitkering aan (culturele) doelen, anders dan de uitkering aan rechthebbenden, te maximeren. Het gaat hier om bestedingen aan collectieve doelen van rechthebbenden. Voorbeelden zijn promotie en sponsoring van de Neder- landse cultuur en sociale voorzieningen voor rechthebbenden. Het kabinet is van mening dat deze bestedingen niet mogen botsen met het belang van een snelle en efficiënte verdeling aan individuele rechthebbenden. Dit laatste moet het uitgangspunt zijn bij de bestemming van gelden. Tegelij- kertijd is het niet aan de overheid om te beslissen welke bestemming de rechthebbenden geven aan de door hun ontvangen gelden. Voor het kabinet staat voorop dat collectieve beheersorganisaties alleen met uitdrukkelijke instemming van de aangesloten en lid zijnde rechtheb- benden een deel van de te verdelen gelden moeten kunnen bestemmen ten behoeve van collectieve (culturele) doelstellingen. Dit is van bijzonder belang bij die organisaties waar rechthebbenden op grond van de wet of de facto zijn aangewezen op één collectieve beheersorganisatie. Het stelsel van toezicht biedt hiervoor al waarborgen, omdat het College van Toezicht mede toetst of een organisatie de door haar geïnde gelden op rechtmatige wijze verdeelt onder de rechthebbenden. De besluitvorming over de bestemming van gelden voor collectieve doelen kan het beste in het kader van good governance genormeerd worden via zelfregulering (gedragscode Voice). Indien zou blijken dat de zelfregulering niet toereikend is en collectieve beheersorganisaties bij het toekennen van gelden onvoldoende rekening houden met de belangen 1 Tweede Kamer, Aanhangsel Handelingen, van de individuele rechthebbenden, dan zal het kabinet zonodig gebruik vergaderjaar 2008–2009, nr. 3174. maken van de grondslag die bij nota van wijziging in het wetsvoorstel Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 8  toezicht zal worden opgenomen en op grond waarvan regels kunnen worden gesteld ten aanzien van de organisatie van collectieve beheers- organisaties. In een amvb zou dan kunnen worden bepaald dat de collec- tieve beheersorganisatie ervoor moet zorgen dat de aangesloten indivi- duele rechthebbenden expliciete instemming hebben verleend aan een besluit tot bestemming van gelden aan een collectief doel. Het kabinet zal onderzoek verrichten onder individuele kunstenaars, auteurs en artiesten om beter zicht te krijgen op hun belangen. Daarbij zal het kabinet ook de positie van de rechthebbenden ten aanzien van cultu- rele fondsen en andere collectieve bestemmingen betrekken. Het kabinet zal voor het einde van dit jaar de noodzakelijke voorbereidingen voor dit onderzoek treffen. Bij de keuze van de onderwerpen die in dat onderzoek aan de orde zouden moeten komen, wil het kabinet ook de uitkomst van het debat met de Tweede Kamer betrekken. 3. Thuiskopiestelsel en downloaden 3.1 Inleiding In de afgelopen jaren is het thuiskopiestelsel met heffingen op dragers steeds meer onder druk komen te staan. Dit heeft geresulteerd in een impasse tussen de partijen die onderhandelen over de vergoedingen in de Stichting Onderhandelingen Thuiskopievergoeding (SONT).1 Pogingen tot (ambtelijke) bemiddeling hebben deze impasse niet kunnen doorbreken. Het kabinet heeft zich beraden op de toekomst van het thuiskopiestelsel. In de eerste helft van 2009 zijn er vanuit het Ministerie van Justitie expert- meetings georganiseerd met onafhankelijke deskundigen uit verschillende disciplines. Hierbij zijn toekomstverwachtingen in kaart gebracht omtrent het consumentengedrag, de positie van de rechthebbenden en de techno- logie. Om meer inzicht te krijgen in de gevolgen van file sharing voor de muziek-, film- en gamesindustrie en om de maatschappelijke, economi- sche en culturele effecten in kaart te brengen, heeft TNO in samenwerking met SEO en IVIR en op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken, het Ministerie van Justitie en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een onderzoek uitgevoerd. Dit onderzoek (hierna: het rapport Ups and Downs) is bij brief van 17 januari 2009 aangeboden aan de Tweede Kamer.2 Met deze kabinetsreactie wordt voldaan aan de toezegging om met een beleidsreactie op het rapport Ups and Downs te komen. Om meer inzicht te krijgen in recente initiatieven voor de aanpak van peer to peerfile sharing in de ons omringende landen heeft het Centrum voor Intellectueel Eigendomsrecht van de Universiteit Utrecht in opdracht van het WODC het onderzoek «Auteursrechtinbreuk door P2P file sharing Regelgeving in Duitsland, Frankrijk en Engeland nader onderzocht» uitge- voerd (hierna: het WODC onderzoek over P2P file sharing).3 3.2 Rapport Ups and Downs 1 Door de opkomst van internet is een groot deel van de thuiskopieën Deze partijen zijn de Stichting de Thuiskopie tegenwoordig digitaal (downloaden). In het rapport Ups and Downs zijn en organisaties van fabrikanten en importeurs van blanco informatiedragers en consumen- de gevolgen van file sharing en downloaden in kaart gebracht. tenelectronica. Het onderzoek bevat veel empirische gegevens over het gedrag en de 2 TNO Rapport Ups and downs – Econo- motieven van consumenten ten aanzien van betaald en onbetaald down- mische en culturele gevolgen van file sharing loaden. De onderzoekers komen tot de conclusie dat de economische voor muziek, film en games, Aangeboden bij brief van 17 januari 2009, Tweede Kamer, effecten van file sharing op de Nederlandse welvaart sterk positief zijn. vergaderjaar 2008–2009, 29 838, nr. 14. Downloaden heeft volgens de onderzoekers de toegankelijkheid en diver- 3 Rapport van 10 juli 2009, onderzoek uitge- siteit van het aanbod vergroot. Daar staat tegenover dat een omzetverlies voerd door Allard Ringnalda, Mirjam Elferink voor producenten en uitgevers van muziekopnames aannemelijk is. De en Madeleine de Cock Buning van Centrum voor Intellectueel Eigendomsrecht, Univer- onderzoekers geven daarbij overigens aan dat de berekeningen zijn geba- siteit Utrecht. seerd op vele aannames en dus onzekerheden bevatten. Veel van de Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 9  onderliggende gegevens zijn niet met grote nauwkeurigheid bekend. De onderzoekers menen dat een vergelijkbare uitspraak over films en games niet mogelijk is, maar dat de logica soortgelijk lijkt te zijn. Om de negatieve gevolgen van file sharing op te vangen is volgens de onderzoekers innovatie in de businessmodellen nodig en mogelijk. In de muziekindustrie is dit volgens de onderzoekers gezien de krimpende markt het meest urgent. De onderzoekers geven daarbij als voorbeeld nieuwe modellen die streven naar diversificatie in de exploitatie (niet meer louter op basis van muziekopname) of modellen die meer in over- eenstemming zijn met de veranderde behoeften en het veranderde gedrag van eindgebruikers. In het geval van film wordt ervan uitgegaan dat onbe- taald downloaden voor deze industrie, meer dan voor bijvoorbeeld de muziekindustrie, tot substitutie voor verkoop zal leiden. Uit het onderzoek volgt dat deze bedrijfstak momenteel nog een positief ontwikkelende markt kent, vooral wat betreft de verkoop van dvd’s en de vertoning in de bioscoop. Het is noodzakelijk om deze speelruimte te benutten en te zoeken naar innovatieve businessmodellen voor de toekomst. Voor wat betreft de gamesindustrie stellen de onderzoekers dat de combinatie hardware-software dusdanige voordelen biedt aan het officiële exemplaar dat het niet ondenkbaar is dat deze bedrijfstak de file sharing praktijk in veel grote mate kan afwenden of omzeilen. Het kabinet vindt dat het onderzoek een waardevolle bijdrage levert aan de discussie over file sharing. Zoals in de inleiding van deze kabinets- reactie al is opgemerkt, gaat het in het auteursrechtbeleid om het vinden van de juiste balans tussen de belangen van de gebruikers en de belangen van de rechthebbenden. Het onderzoek reikt ingrediënten aan voor een genuanceerde visie op de gevolgen van file sharing voor zowel makers als gebruikers. Het kabinet zal onderzoek uitvoeren onder individuele kunste- naars en artiesten om hier meer inzicht in te krijgen. Daarnaast ondersteunt het kabinet verschillende initiatieven die innovatie en ontwikkeling van nieuwe businessmodellen in de cultuur- en media- sectoren beogen te stimuleren en de in het onderzoek beschreven nega- tieve gevolgen van file sharing kunnen tegengaan. Het gaat om projecten als Filmotech en het beleidsprogramma voor de creatieve industrie 2009– 2013. Dit laatste heeft als doel het vergroten van de economische benut- ting van cultuur en creativiteit, onder andere door het stimuleren van ondernemerschap en innovatie. Ook moet het bijdragen aan het vergroten van de kennis over en benutting van intellectuele eigendomsrechten, onder andere door het ondersteunen van Creative Commons, door de werkgroep Gerkens genoemd als een manier om de positie van de indivi- duele creatieveling te versterken. In dit verband heeft het kabinet in de recent aan de Kamer gezonden brief Cultuur en Economie aangekondigd om in de periode 2010–2013 jaarlijks een bedrag van 0,7 miljoen euro uit te trekken voor het voorlichten van de creatieve bedrijfstakken over intel- lectuele eigendomsrechten en het bevorderen van het gebruik van crea- tive commons.1 3.3 Huidige thuiskopiestelsel De keuze voor een beleid ten aanzien van thuiskopiëren wordt begrensd door de Europese regelgeving op dit terrein (auteursrechtrichtlijn 2001/29/ EG).2 Dit houdt in dat Nederland op grond van de auteursrechtrichtlijn 1 mag bepalen of er een thuiskopie-exceptie in de wetgeving wordt opge- Brief Cultuur en Economie 2009 «Waarde nomen en hoe ruim die exceptie wordt gesteld. Als er een thuiskopie- van Creatie», Ministerie van Economische Zaken en Ministerie van Onderwijs, Cultuur en exceptie geldt, dan moet tegenover eventuele schade die voortvloeit uit Wetenschap, september 2009. het kopiëren een billijke vergoeding voor rechthebbenden staan; de richt- 2 Artikel 5 lid 2, onderdeel b, van richtlijn lijn laat de lidstaten vrij om te bepalen hoe die vergoeding wordt vorm- 2001/29/EG betreffende de harmonisatie van gegeven. bepaalde aspecten van het auteursrecht en de naburige rechten in de informatiemaat- De huidige wettelijke thuiskopieregeling maakt het mogelijk om voor schappij. eigen oefening, studie of gebruik een kopie te maken van auteursrechtelijk Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 10  beschermd werk (beeld, muziek en tekst).1 Tegenover de uitzondering voor thuiskopiëren staat een vergoeding die rechthebbenden beoogt te compenseren voor schade die ontstaat door het kopiëren van hun werk. De vergoeding bestaat thans uit een heffing op bepaalde voorwerpen die bestemd zijn om te kopiëren (o.a. blanco cd’s en dvd’s). Het kabinet is het eens met het standpunt van de parlementaire werk- groep dat het huidige stelsel met heffingen op dragers op termijn onhoud- baar is. De ontwikkeling van de digitale wereld heeft ervoor gezorgd dat het bestaande thuiskopiestelsel steeds meer onder druk is komen te staan. De technologische ontwikkelingen rond data-opslag en internetverkeer zijn de laatste jaren snel gegaan. Er is geen reden om aan te nemen dat de snelle groei van de beschikbare geheugencapaciteit van opslagmedia en consumentenelectronica zich in de nabije toekomst niet zal voortzetten. Hetzelfde geldt voor de snelheid van het dataverkeer. Dit kan leiden tot een situatie waarin de opslagcapaciteit geen beperkingen meer oplegt aan de hoeveelheid opgeslagen informatie. Dit laatste is bevestigd in de eerder dit jaar georganiseerde expertmeetings. Het vaststellen van een redelijke verhouding tussen het soort medium, de opslagcapaciteit en de hoogte van een heffing wordt met deze te verwachten ontwikkeling buitengewoon complex, zo niet onmogelijk. Daarnaast komen er steeds meer voorwerpen en apparaten op de markt waarmee kan worden gekopi- eerd. In het bestaande stelsel, met heffingen die zijn gekoppeld aan een voorwerp in combinatie met capaciteit, zijn al problemen ontstaan doordat er steeds meer apparaten en geheugendragers op de markt komen waarop steeds meer bestanden kunnen worden opgeslagen. Deze problemen zullen bij voortzetting van het bestaande stelsel met heffingen op voorwerpen naar verwachting alleen maar groter worden. 3.4 Toekomst thuiskopiestelsel In het rapport van de werkgroep wordt terecht vastgesteld dat het in de digitale wereld in toenemende mate interessant wordt om de inhoud te kopen in plaats van de drager en dat het bij film, muziek en games nauwe- lijks meer van belang zal zijn hoe of waar het wordt bekeken, beluisterd of gespeeld. Dit betekent volgens het kabinet dat als er adequate licentie- systemen worden ontwikkeld, er van privékopieën op een andere drager (platformshift) en privékopieën die bedoeld zijn om een werk op een later moment te bekijken of te beluisteren (timeshift) niet langer gesteld kan worden dat deze leiden tot schade voor rechthebbenden die door een collectieve regeling moet worden vergoed. Deze kopieën zouden wel onder de thuiskopieregeling moeten blijven vallen maar om bovenge- noemde reden niet meer voor een thuiskopievergoeding in aanmerking behoeven te komen. De discussie over de toekomst van het thuiskopie- stelsel zou zich daarom moeten richten op het kopiëren van content in de internetomgeving (downloaden). De parlementaire werkgroep heeft voorgesteld om downloaden uit ille- gale bron niet langer onder de thuiskopie-exceptie te laten vallen en dit strafbaar te stellen, maar pas nadat de industrie een systeem van licenties heeft uitgewerkt. Dit voorstel spreekt het kabinet aan, omdat er daardoor geen noodzaak meer bestaat tot het opzetten van nieuwe vergoedingen- stelsels met de bijbehorende administratieve lasten en nalevingskosten. Als het recht op het maken van privékopieën aan de bron wordt geregeld, is er geen vergoedingenstelsel meer nodig. Voor consumenten zal meer duidelijkheid ontstaan over hun rechten en plichten: dubbele betalingen zullen bijvoorbeeld niet meer voorkomen. Bovendien legt het de verant- woordelijkheid voor het ontwikkelen van nieuwe bedrijfsmodellen waar 1 deze hoort: bij de marktpartijen. Artikelen 16b en 16c Auteurswet. Computer- Hierboven werd al opgemerkt dat het huidige stelsel met heffingen op games (als vorm van software) vallen buiten het bereik van de thuiskopie-uitzondering dragers niet langer houdbaar is. Andere vergoedingenstelsels, zoals een (artikel 45n Auteurswet). internetheffing, een vergoeding uit algemene middelen of een heffing bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 838, nr. 22 11  exploitanten van digitale content zijn denkbaar, maar hebben ook nadelen. Zo zou een internetheffing bijvoorbeeld als nadeel hebben dat iedereen met een internetaansluiting een thuiskopieheffing zou moeten betalen, ongeacht of men ongeautoriseerd downloadt of niet. Een nadeel van een heffing bij exploitanten zou zijn dat zij minder gestimuleerd worden om zelf contracten met de rechthebbenden te sluiten over het kopiëren van auteursrechtelijk beschermd materiaal. Bovendien zouden de administra- tieve lasten die voortvloeien uit de incasso blijven bestaan. Met de parlementaire werkgroep is het kabinet van mening dat de entertainmentindustrie zal moeten inspelen op de ontwikkeling dat de inhoud belangrijker wordt dan de drager, door nieuwe verdienmodellen te ontwikkelen die passen in een digitale omgeving. Dit sluit ook aan bij de hierboven genoemde bevindingen van de onderzoekers in het rapport Ups and Downs. Uit het WODC-onderzoek blijkt voorts dat ook in Duits- land, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk wordt benadrukt dat een aanpak van file sharing niet uitsluitend kan bestaan in een sanctieregime. In Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk is de noodzaak van het ontwikkelen van een legaal aanbod via internet een belangrijke pijler onder het beleid ten aanzien van file sharing.1 Hierbij is van belang dat met de opkomst van nieuwe distributievormen de markt voor content in toenemende mate wordt bepaald door nieuwe exploitanten die zich hebben gespecialiseerd in de digitale omgeving. Waar de originaire rechthebbenden en de consu- menten de eindpunten van de contentketen zullen blijven, zal de positie en de rol van de intermediairs veranderen. De rol van traditionele interme- diairs kan hierdoor veranderen of zelfs verdwijnen. Uit het rapport Ups and Downs blijkt dat een grote groep consumenten het downloaden heeft omarmd, maar ook dat zij onder voorwaarden bereid zijn om te betalen voor content. Volgens het onderzoek kunnen een hoge kwaliteit van de content, het steunen van artiesten en het krijgen van extra’s voor downloaders motieven zijn om gedownloade muziek alsnog te kopen; daarbij vindt drie kwart van de downloaders een prijs van 8 euro voor een cd en 5 euro voor een dvd een redelijke prijs. Hieruit leidt het kabinet af dat er in de digitale wereld mogelijkheden bestaan voor bedrijfsmodellen waarin consumenten bereid zijn om te betalen voor muziek en film. Naast het digitale gebruik van muziek en film is het gebruiksgemak van elektronische boeken (e-readers) inmiddels zo hoog geworden dat ook boeken en tekstbestanden in toenemende mate digitaal zullen worden gelezen en gekopieerd, zodat het ook op dat terrein belangrijker wordt om goede (digitale) verdienmodellen te ontwikkelen. Binnen de te ontwik- kelen bedrijfsmodellen zouden licenties voor het maken van thuiskopieën kunnen worden verwerkt. Het is aan de markt om deze bedrijfsmodellen op te zetten. Het kabinet ziet hier, evenals